关法通边民互市系列谈之一：边民互市36年来发生了什么？

太长不看版：

第一，什么是边民互市？

边民在我国边境地区陆路边境20公里以内，在政府批准的开放点或集市上，针对生活用品，进行单人单日不超过8000元的贸易活动。

第二，我国对于边民互市都有什么规定？

国家层面最新的规定是1996年的《边民互市贸易管理办法》。

第三，边民互市真的帮助边区人民脱贫致富了吗？

36年来，极大促进了边区经济发展。

第四，海关对于边民互市是什么样的态度？

规范管理+便利通关；鼓励发展+严打走私。

第五，边民互市发展的出路在哪里？

合规经营+完善立法+合理执法+正确引导。

以桂越边境为例，两国相邻，自古以来经济交往甚密。公元1084年，中越两国首次勘定边界，在此基础上产生了边境贸易，分为朝贡贸易和民间贸易，在越桂边境出现了贸易场所。

所谓“大凡国土相连的国家，不管政治界线为如何划分，此二国民间之贸易交通，当然会发生的......惟限于为边界住民之必需品，给与减兑，边界贸易，免而不争，亦是常有之事。”[i]晚清中法战争后，清政府开放广西龙州等通商口岸，桂越边境的互市贸易随之发展起来，每逢赶圩日（“圩”即集市），中越边民纷纷至圩场交易货物。这就是边民互市的起源。

桂越边境的互市直到解放前夕才沉寂下来。直至1984年，边民互市恢复。那么，现代意义上的边民互市到底是什么？

我国的边民互市贸易，是“边民在我国边境地区陆路边境20公里以内，在经政府批准的开放点或集市上进行的不超过规定的金额限制的一种商品交换活动。”[ii]

边民互市贸易，还是一种海关监管方式。在海关总署发布的《贸易方式代码表》中，边民互市贸易属于最后一种“其他”，代码为9900。

边民互市贸易已经成为边境贸易的重要组成部分。

从1984年到现在36年间，边民互市贸易在稳定边境治安，促进边疆经济发展，尤其是助力边境贫困县脱贫致富等方面发挥了巨大的作用。对于云南、广西、西藏这些边陲地区来说，互市贸易一直都是兴边富民、发展经济的重点产业。

1、边民互市的重要作用

多年来，边境贸易成为推动我国边境地区经济社会发展的重要力量和对外开放、兴边富民的重要抓手。

国务院《兴边富民行动“十三五”规划》指出，“实施兴边富民行动，对于推动边境地区经济社会快速发展，提高各族群众生活水平，加强民族团结，巩固祖国边防，维护国家统一，增进中外睦邻友好具有特殊重要意义。”

而边民互市就是兴边富民的重要举措之一。

2、边民互市在各边区的发展现状

目前我国在内蒙、新疆、西藏、广西、云南、黑龙江、吉林、辽宁等8个陆路边境省份中存在边民互市贸易。经过36年的发展，已经有数以百计的边贸互市点。其中，边贸大省广西有25个国家级口岸，26个边民互市点；云南省有24个国家级口岸，19个边民互市点。

一是地方保护和区域间的不正当竞争。一些边贸市县为了争抢货源和客流量，采取暗补免税额、降低边民管理费等不正当竞争手段。这种地区之间不计成本的恶性竞争，完全以本区内的互市贸易额为导向，不仅仅给海关的规范管理造成困难，也违背了边民互市政策的初衷。

二是商品质量之殇。侵权商品、假冒伪劣商品新闻时时爆出。边民互市贸易商品以日用杂货为主，不法商人采取伪、瞒报、藏匿等方式，进出侵权商品、不合格商品，抹黑了边民互市商品的市场形象。

三是边民互市贸易发展面临的最大问题，是假借边民互市走私时有发生，走私大案不断爆出，甚至形成了“边民互市”困局，严重影响了政策推动和行业发展。

笔者通过下表，将1984年至今国家层面出台的法规、政策进行详细梳理。

自1984年开始，国家层面对于边民互市的发展一直是鼓励、支持的态度，1996年出台的《边民互市贸易管理办法》首次对于边民互市的开展进行了原则性规定，此后并未对根本性问题进行修订，而是通过限额的调高来体现对于互市贸易的支持。

近年来，多有声音指出国家层面对于边民互市的立法滞后，导致各地各行其道，2017年国务院办公厅《兴边富民行动“十三五”规划》明确提出要修订《边民互市贸易管理办法》。

2019年12月4日，商务部外贸司负责人在记者会中表示，国家支持边境贸易创新发展，首先是要调整完善边民互市贸易功能定位，鼓励其多元化发展。为此，国家将采取多方面措施，比如修订《边民互市贸易管理办法》。再次对这一问题进行回应，也表明国家层面始终关注边民互市发展的态度。

从300到8000，政策演进的过程中，最明显的就是限额的变化。

1991年-1998年，边民互市贸易刚刚兴起的时期，国家大力支持促进边贸发展，所以对于额度不断放宽。而自2008年至今12年来额度未进行调整，综合考虑近30年来人民币购买力的下降，可以看出，在边民互市贸易发展逐渐成熟以后，国家已经不再通过简单的调高免税限额来促进行业发展，而是开始引导行业规范合规发展。

党的十八届三中全会以后，海关总署有关负责人对边境贸易有关政策问题进行了解读。笔者根据海关权威解读，将边民参与贸易的流程进行了梳理[i]：

游戏规则中有几条红线：

一是主体只能是边民，持有可证明边民身份有效证件的我国公民和对方国家公民才可以参与边民互市，任何的企业、公司或者其他组织都不行。

二是商品仅限生活用品。

三是互市商品在限额内免税：

≤8000 ---免征进口关税和进口环节税；

>8000 ---对超出部分按照规定征收进口关税和进口环节税。

边民互市是边区重点发展的贸易形式，所以各边区政府纷纷对如何开展边民互市作出具体的规定，但是也有的省份立法存在滞后。在此笔者仅列举几个重点地区的政策予以说明：

1、广西

2016年，广西壮族自治区政府出台《广西边民互市贸易进出口商品管理规定》对边民带进境商品的种类等管理措施进行调整。取消边民互市进口的商品必须原产于越南的规定，只要是以满足边民生活需要为目的，均能享受互市贸易进口税收优惠政策。此前国务院和海关总署法规没有第三国商品不予免税的规定，广西的规定曾经成为此后案件中指控走私的重要依据，广西政府关注到这个问题，主动修改了相关规定。

此外，此前边民每人每日不得同时带进限额、限量管理两类商品。如今边民每人每日可带进限额、限量两类商品，总价值不超过免税额度即可。《规定》的出台极大推动了边境贸易转型升级。

2、内蒙古

2018年，内蒙古自治区政府办公厅印发了《内蒙古自治区边民互市贸易区管理办法》，在互贸区的设立、管理等方面作出明确规定。边民也可成立边民互市合作社或互助组，与精准扶贫相结合，通过合作互助形式开展互市贸易，同时允许互市产品区外落地加工。

3、云南

边贸大省云南，仅仅于1997年出台《云南省边民互市贸易进口税收管理的暂行办法》，至今未确立省级层面对于边民互市贸易的全面规定。2013年7月，昆明市人民政府官方网站刊登文章，指出云南是全国唯一没有出台边民互市管理办法的沿边省份。

目前我国在8个省份的边民互市贸易，分别由呼和浩特、满洲里、乌鲁木齐、拉萨、南宁、昆明、哈尔滨、长春、大连等 9 个直属海关负责辖区内边民互市贸易海关行政执法工作。各互市点的隶属海关则是边民互市监管的第一线。

1、海关总署

多年来，海关总署一直通过加强正面监管、推行智慧监管，积极推动边民互市的规范化发展。2020年全国海关工作会议中，海关总署明确指出，要推进物流监控智能化、信息化建设，推广旅检“无感通关”等通关模式，规范边民互市贸易监管。自2015年以来，海关总署副署长、副司长等领导纷纷到基层边民互市点调研，了解互市发展的最新动态和遇到的困难，针对性的予以推进解决。

为进一步规范边民互市贸易监管，优化作业流程，实现互市监管信息统一，2019年5月，海关总署选取全国9个直属海关作为试点，推动全国统一版边民互市贸易信息化系统的运行。

2、各直属、隶属海关

积极响应海关总署的号召，近年来各直属、隶属海关也纷纷推出针对边民互市的利好政策：

如，昆明海关对于实施纸质报关和无纸化通关的边民互市点进行分别管理，实施无纸化通关作业的边民互市点，中方边民指纹、人脸等身份信息由地方主管部门采集并确认，边民携运商品进出边民互市贸易点，由本人通过边民互市信息化管理系统实施自主申报，极大提高通关效率。

如，2016年以来，满洲里互贸区陆续投入一千余万元，创新性打造了满洲里市中俄互市贸易信息化系统，设立了统一结算中心，该信息化系统当年即被海关总署作为推动全国版互市贸易管理系统建设的蓝本。2019年6月1日满洲里海关率先通过端口对接方式接入海关总署服务子系统，成为全国首家接入该系统的互市贸易区。

在不断对边民加强正面引导，为互市提供通关便利同时，海关也在一直加强对假借边民互市走私的打击力度。查阅公开报道，一系列边贸走私大案、要案频发。

从2002年湛江海关查获边民互市走私第一案——广西边境“特大团伙走私腰果案”以来，每年海关总署以及各直属、隶属海关都发动一轮轮专项打私行动。

2018年1月，福州海关成功破获福建安信实业有限公司等走私巴沙鱼系列案件，一举摧毁走私团伙5个，抓获涉案人员38名，查证走私巴沙鱼柳等冻水产品4.1万吨，案值6.4亿元人民币，斩断了一条由越南经广西边境至全国多地市的假借边民互市走私冻水产品链条。

经利用相关案例检索工具进行检索，共检索得2016年至2019年利用边民互市贸易进口一般贸易货物的走私案例69件。根据笔者的研究分析，发现以上案件呈现出几个特点:

笔者研究发现，绝大部分此类案件都与冻水产品相关，共有40起案件；少部分案件与农副产品及食品（如干果）相关，共有19起；还有10起案件是走私皮革类货物。

笔者通过分析近四年的边民互市走私类案件，发现边民互市贸易涉及货主、代理进口企业、边民、境外配合的企业等多方主体，涉案人数众多。在这69起案件中所涉及到的犯罪单位性质各不相同。被定罪的被告单位共有58家。具体性质见下图：

笔者研究发现，在近四年的边民互市走私普通货物类案件中，货物的原产地和运输流程不尽相同。大致可分为以下两种情形。

第一种情形是从货物进口国利用边民互市政策直接将货物走私入境，此类案件共有34起。

第二种是从第三国订购货物后转运至越南，此类案件共计24起，犯罪流程是先安排专人从第三国采购货物（如美国）并转运至越南，再委托通关公司和物流公司将货物运至中越边境边贸互市区，并伪报成越南产货物，以边民互市贸易方式免税进口至国内销售。

不论是从货物进口国直接将货物走私入境，还是先从第三国订购货物转运至越南再通关入境，都违反了我国相关法律法规，可能面临刑事追究。

边民互市类走私案件通常会涉嫌走私普通货物、物品罪。走私普通货物案中，偷逃税额是影响量刑的最重要因素。就69份判决的情况来看，偷逃应缴税款数额500万元以上的38件，其中1000万元以上的23件。偷逃税额最高的是（2018）闽09刑初18号判决中，被告人福建省某实业有限公司，涉嫌偷逃税款人民币一亿六千六百九十余万元。

被定罪的被告单位42家，被告人193人，其中被判处十年（含）以上有期徒刑的32人，被判处五年（含）以上十年以下有期徒刑的30人，重刑率为34.5%。判刑最重的（2016）粤01刑初345号判决中被告人柯某因犯走私普通货物罪，被广州中院判处有期徒刑十三年，并处罚金人民币910万元。

1、监管资源短缺

在海关长期以来的严厉执法之下，2019年的边贸类走私案件数量已经较前几年有大幅下降，各打击走私的专项行动取得良好的成果。但是由于边境地区的基层海关人力资源短缺，口岸基础设施也比较落后，许多口岸缺乏完备的通关设施，导致现场监管混乱，执法难度加大。

2、边民的法制观念淡薄

很多省市的边境村庄几乎都存在边民在走私车辆经过的检查站附近修建小路并设卡收取过路费的情况。部分边民还主动加入走私犯罪团伙帮助运输走私货物、监视执法部门等，形成了利益共同体。

笔者分析，这很大程度上是由于边境地区教育的硬件设施和师资力量贫乏，因此边民们长期得不到良好的教育，导致法制观念淡薄，对走私犯罪的法律制裁没有敬畏之心，。

而在客观因素方面，由于边境地区经济基础较薄弱，边境居民生活水平较低，部分边民将参与走私作为发家致富的手段，因此形成了屡禁不止的群体性走私局面。

3、地方政府的绩效考核机制不科学

边境地区的政府一直以来都将边民互市贸易作为“兴边富民”政策的重要内容并大力宣传，积极鼓励通过边民互市发展对外贸易和物流业，这一方面确实促进了地方就业和经济发展。但是另一方面，这种过于重视经济指标和GDP增长率，忽视市场自由度、社会分配的公平度的管理风格也使得边民互市贸易开放地区成为税收政策“洼地”。 

4、企业经营不合规

实践中，通过一般贸易方式进口货物的企业因税收成本高而失去了市场竞争力，忽视合规风险，转而通过边民互市贸易途径进口货物，使得互市逃税成为市场潜规则，这无疑加剧了此类案件的爆发。

疫情吹哨人李文亮留下的最广为流传的一句话——一个健康的社会不该只有一种声音。边民互市，早已经引发了包括新闻媒体、律师、学者、法官在内的各界关注。

“企业利用边民的身份进口货物到底是不是走私”一直是人们争论的焦点。

根据上文分析，很多法官认为这种行为将本应属于一般贸易的货物拆散，伪报贸易方式，偷逃税款，应当认定为走私。但是，浙江省高级人民法院虞伟华法官在其文章《走私罪的“口袋化”与民营经济保护》中表示：通过这种方式进口的货物并没有逃避海关查验，只是逃避了缴税而已，不应定性为走私。

2019年11月，头部媒体《南方周末》发表题为《边贸，还是走私？缉私与扶贫撕扯广西小城》的文章，从轰动一时的赞美实业走私案切入，直面打击走私犯罪与兴边富民政策的矛盾。

律师直接参与走私犯罪辩护，对这一问题也有自己的考量，北京市华城律师事务所海关与国际贸易团队史东海律师、龚卓律师持续关注边贸走私，发表文章《何去何从？水产行业的边贸走私困局》、《2020年代，对打击走私理念、政策、法规的新期待》，呼吁中央和地方各级政府、司法机关及相关行业共同努力，让边民互市贸易真正走上法治化、规范化轨道，走出“政府积极鼓励、海关严厉打击”的政策困局。

不仅仅是对于边民互市走私的探讨，对于如何规范边民互市，促进经济发展，各界也持续关注。

云南金水河海关副关长车义元发表文章《云南边民互市贸易改革发展问题探究》，分析当前云南省边民互市发展存在的问题并提出完善建议。

西藏自治区人大代表、日喀则市吉隆县委副书记、县长、口岸管委会主任胡红提出，2019年，吉隆县将充分发挥边贸协会的作用，成立各种专业合作组织，积极引导群众参与边境互市贸易，让广大群众“发上边贸财”。

不同的声音让我们欣喜的看到各界对于边民互市的关注，正是这种有益的探讨，才能够推动边民互市的规范化发展。

规范边民互市，营造法制化边贸模式需要各级政府、监管部门以及从业者的共同努力，各界都需要正视富边兴民与走私之殇的矛盾，既回归政策本源，又要对新模式、新情况、新问题做新研究、新规范。

1、首先要解决好对争议问题的评价。

《中共中央 国务院关于推进贸易高质量发展的指导意见》指出，“发展其他贸易，加快边境贸易创新发展和转型升级，探索发展新型贸易方式。”2019年12月，商务部外贸司负责人就该意见发表谈话表示，支持边境贸易创新发展，首先是要调整完善边民互市贸易功能定位，鼓励其多元化发展。

边民互市发展36年，随着各地的发展，涌现出许多特色地方模式，而这些创新模式都面临着法律评价问题。

如，通过边民互助的形式共享集中免税额度性质如何认定，是否违反了每人每日8000元的限额标准？

边贸加落地加工模式中，边民将互市进口的商品销售给边区当地的加工企业，是否违反了“仅限生活用品”的限制，收购商品的企业是否构成走私？

海关总署《关于明确边民互市税收政策有关问题的通知》已经明确“边民互市贸易税收政策仅适用于毗邻国商品，不适用非毗邻第三国商品”，那么将第三国商品通过互市进口后在当地加工的行为是否确属走私？

......

在这些问题不明确的前提下，地方政府对边民和企业参与贸易的引导应客观慎重，避免出现政策陷阱。

建议立法机关在修改相关法律时对于争议比较大的问题进行明确，对于已判决的案件中存在的争议也进行适当的回应，以起到法律定分止争的基本作用。

在立法没有修改之前，可以适当出台一些临时性的规章，对于现存问题进行规制。

2、其次，还需要解决好法出多头的问题。

当前，关于边贸的各项政策从国家到省、到市区都有，内容上一是鼓励发展类的，二是规范管理类的、三是明确操作类的。这当中，存在一定的冲突和不一致。也会让从业者产生困惑。

政府的鼓励政策和监管部门的监管要求之间、各地自设政策和国家层面的原则性要求之间、都需要更好的统筹。否则就有可能出现“政府鼓励、执法机关打击、企业不服、边民不理解”的“边贸困局”。

而，破局之法就是国家层面统筹关于边民互市的立法，各监管机关、各地政府，在政策制定中，要更多考虑相互之间的统筹，政令统一，定分止争。

地方政府应当统筹考虑行业健康合规问题与发展地方经济之间的关系，不能一切以效益为导向。

同时，组建地方边贸协会，通过行业对边民和企业进行管理和普法宣传，发挥行业自律性和自主性。

地方政府还应该主动牵头代表行业、企业、边民与监管部门进行良性的沟通和磋商。共同促进边民互市健康合规发展。

各级海关应当加强正面监管和事后打私的统筹协调，强化正面监管，加强边民的合规意识。应当加大对边贸法规的宣传力度，与地方政府统筹宣传思路，开展针对性的普法。

本着宽严相济的原则，在法律允许的框架内，对一些存在一定争议的问题，给与行业和企业、人员以主动自律、主动纠错的机会。地方政府应当时刻关注合规问题，监管部门也要同时考虑到地方经济的良性发展。

企业应当熟知法律，敬畏规则，红线坚决不能碰。必要时可以咨询专业机构，听取合规建议。

对于把握不准的问题，积极通过官方渠道，与海关主管部门进行正面的沟通协调，如实说明自己的商业模式，自己的情况，获得监管部门的指引和理解，避免造成欺瞒海关的认识。

用好主动披露等事后补救方式。在确认本企业存在违规防线的时候及时向海关说明，请求海关相对宽松的处理。遇到专业问题及时寻求专业人员的帮助。

2017年，国务院《兴边富民行动“十三五”规划》指出，要深化沿边开放合作，推动相关边境地区融入“一带一路”建设，推进人员往来和通关便利化，完善相关监管，促进边民互市贸易发展。

2019年，《中共中央 国务院关于推进贸易高质量发展的指导意见》指出，要加快边境贸易创新发展和转型升级，探索发展新型贸易方式。

我们认为，边民互市是国家大政方针，不会因为眼前的困难就停滞。国家也将采取多方面措施，比如修订《边民互市贸易管理办法》，明确互市贸易范围、形式、交易主体、交易地点、交易模式和监管方式，制定《边民互市贸易进口商品负面清单》，简化边贸管理。

我们相信，通过各界的共同努力，边民互市的发展一定会逐步走上规范化、法制化道路，真正实现边民互市贸易促进边疆繁荣稳定和各族群众生活改善的积极作用。

（感谢王胜玫、闫寒、池金女对本文亦有贡献）

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